水行政综合执法调研报告

为全面了解全省水行政执法工作取得的经验和存在问题，研究进一步加强水行政执法工作，法规处近期开展了水行政综合执法工作调研。

    一、基本情况

1、队伍建设情况。18个市县政府已批准设立水政监察支（大）队。全省专职水政监察员162人，兼职221人，兼职人员基本在水务局、水管单位现有人员中调整。水政监察大队与水资保（政）股实行“两块牌子一套人马”，全省独立核算的有海口市水政监察支队和儋州市水政监察大队。装备配置方面，基本配有照相机，个别市县配有汽车。执法费用从征收水资源费中解决。

2、水事案件情况。各市县在处理水事案件纠纷中主要依照《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水条例》等法律法规进行执法。水事案件主要有水工程案、河道案、水资源案、水土保持案等。其中城市及沿海市县以违规超采地下水及河道采砂案为主，中部市县水土保持案及河道设障案较为突出。去年，共发生水事案件115件，处理114件。水事案件的发现主要依靠群众举报、相对人投诉、信访等，少数案件由基层管理人员反映及执法时发现，基本处于被动局面。

3、征收“两费”情况。1992年颁布的《海南省水资源费征收管理办法》《海南省河道采砂管理与收费办法》是目前征收“两费”的主要依据。全省每年征收的水资源费大约在330-390万元之间，以地表水为主。每年征收的河砂管理费在22万元左右。各市县水资源费征收极不平衡，征收情况较好的如儋州市（去年征收水资源费42万元）、昌江县（22万元），最少的如五指山市，去年征收水资源费7千元。各市县收到的“两费”全部上缴财政，财政返还按30-75%不等，返还资金除自收自支的单位用于水政监察员的工资、办公开支外，其他市县全部由市县水务局统筹使用。

    二、存在问题

自《水法》颁布实施以来，我省各级水行政主管部门在各级政府的领导下，依法治水、依法管水，取得了一定的成绩，但也存在一些问题，主要表现在：

1、水行政执法职能执行不到位，执法力度较弱。基层执法人员缺乏必要的培训、学习机会，对法律法规的理解还不够深入，综合执法能力亟待提高。从调研中了解到，由于目前基层现有的水政监察员大部分是“半路出家”，未能系统掌握水法律法规知识，无法适应新形势下的水行政执法工作的需要，有不少市县执法队伍对法律赋予的法定职能理解把握不够，执法不到位，没有切实履行水法律法规赋予的执法职能。特别是在地方政府没有按照规划或项目审批程序对涉水项目进行决策的情况下，如占用河道，在水利工程周边违规搞开发建设等，水务部门难以履行职责。

2、执法职能交叉，权责不明确。如对河道采砂的管理，虽然许可审批和发证工作由水务部门负责，但由于市县国土资源部门参与有关规费的征收，造成执法职能交叉和双重收费，业主和企业无所适从，大多只服从属于地方政府组成部门的国土资源局的执法，而作为事业单位的市县水务局（全省18个市县尚有14个为事业单位编制）在执法中较难有所作为。由于多头执法，权责不明确，部分地区河道采砂处于无政府状态。

3、水库土地确权工作相对滞后，遗留问题较多。由于土地确权大多直接涉及群众的切身利益，难度较大。个别地方政府违规将水库保护线内的土地承包、租让给开发商开发建设，一定程度上造成水源林破坏和水土流失（大中型水库较为突出）。

4、“两费”（特别是水资源费）征收标准偏低，收费项目过窄，财政返还率偏低。随着经济社会的发展和水资源的大规模开发利用，92年颁布的水资源征收管理办法，不论是征收标准，还是征收机制，都已明显落后于形势的发展，难以促进水资源的节约和可持续利用。由于标准过低，财政返还率不高，甚至出现行政成本高于收缴费用的情况，影响征收积极性。同时收费项目过窄，如高效农业、养殖业用水目前还没有收费，水资源有偿使用制度没有完全落实。此外，取水许可制度落实不够到位，地方、行业保护主义依然存在，逃漏规费的现象较为普遍。

    5、执法机制不健全，水行政监察检查力度不够，执法程序不规范。水行政监督检查是水行政主管部门的一项重要的行政职责和法定职责，具有主动性、经常性的特点，是推动、监督水法律实施的基础手段，也是发现水事违法案件的主要渠道。但是，在实际执法活动中，由于巡查、监督等执法机制不健全，大部分水事案件的发现主要依靠群众举报、相对人投诉、信访等，处于被动局面。同时，在执法过程中，执法程序和执法文书不够规范，执法水平不高。

6、宣传教育不够。群众对水法律法规的具体条文、有关禁止的行为缺乏应有的了解，不自觉违法行为仍较普遍，给水行政执法带来一定的难度。

7、经费不足，人员队伍状况不稳，执法积极性不高。由于各市县水行政执法经费没有单列，执法装备经费缺口较大，办案经费难以保障，征收的水资源费大部分未用到水政执法和水政监察规范化建设上。水行政执法条件薄弱，导致一些水政工作机构和水政监察队伍缺乏积极性，在一定程度上影响了水行政执法工作的开展。

    三、对策建议

    随着社会经济的发展，我省水事案件有增多趋势，水行政执法也面临许多新情况、新问题。从对上述存在的问题进行综合分析，我们不难看出，影响水行政执法工作的原因是多方面的，既有体制的原因，也有机制的原因；既有立法的原因，也有执法的原因；既有客观的原因，也有主观的原因，都需要认真研究，加以解决。为进一步加强水行政执法工作，我们认为应当坚持“两手抓”，即一手抓规范建设，一手抓案件查处。当前要着力抓好如下几点：

    1、贯彻执行《水法》、《海南经济特区水条例》等水法律法规，切实履行法律法规赋予的职责。《水法》明确了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。《海南经济特区水条例》除了明确水行政主管部门加强规划管理，加强水资源保护、水域保护、水工程保护、水生态环境保护等法定职能外，还对涉水事务一体化管理，以及地热水、矿泉水的开发利用做了明确的规定，赋予了水行政主管部门新的执法内容。因此，《水法》、《海南经济特区水条例》等水法律法规仍然是水行政执法工作的基础。

    2、明确行政职权，实现执法职能法定化。根据《水法》、《行政许可法》的规定，执行水法、行政许可的实施主体是各级国家行政机关，即水行政主管部门。目前全省18个市县中只有4个市县确定为政府部门（行政机关），尚有14个市县仍然为事业单位编制，不具备行政许可的实施主体。因此，明确各市县水行政主管部门的职权职责，是当前实施行政许可法、避免在水行政执法中行政不作为的首要任务。

3、加强水政监察规范化建设，建立健全水行政执法长效机制。一是贯彻《行政许可法》，加快各项行政许可规则的制定，从程序上规范决策行为。二是要编制统一规范的法律文书，规范执法程序。三是抓好执法相关制度的制定，建立健全执法责任制、执法过错责任制和执法巡查制，强化水行政执法责任，实现水行政执法行为的规范化、制度化。

4、抓好《海南省水资源费征收管理办法》、《海南省河道采砂管理与收费办法》、《海南省水土保持设施补偿费、水土流失防治费征收管理办法》等三个办法的修订和制定。主要是提高征收标准和进一步规范征收管理体制。通过提高征收标准，明确水政监察员的执法补贴、执法经费、交通工具的经费来源，特别是水资源费的征收标准，一方面作为加强执法，促进水行政执法规范化的突破口，另一方面解决水政执法经费严重不足的问题。

    5、加强水行政执法的基础工作。重视加强法定规划的编制工作。依法划定相应的防洪规划保留区、防洪安全保护区、水功能区、饮用水源保护区、河道、水利工程管理与保护范围，明确各级水务部门的管理权限，在此基础上适时开展专项整治行动，以点带面，促进水行政执法工作的开展和水事案件的查处。今年内，对《海南经济特区水条例》中未予以明确的河道及国有水工程的管理和保护范围，提出划定方案和具体的标准，报省政府批准。

    6、按照“尊重历史、兼顾现状、依法确权”原则，协助有关部门依法做好水库周边土地的确权工作（特别是大中型水库），遏制水库周边土地违法开发、乱垦、滥伐行为。

    7、贯彻执行《水政监察工作章程》，抓好水政队伍建设。制订《水政监察工作章程实施意见》，明确水政监察队伍的执法装备、外勤补贴、福利待遇等问题。由于我省不设水政监察总队机构，水政监察、执法的主要工作全部由市县水行政主管部门承担。目前市县的水政监察机构是“两块牌子一套人马”，容易导致人员不落实、经费不落实、执法不落实，一定程度上削弱了水行政执法的力度。所以，有条件的市县，水政监察支（大）队尽可能实现独立核算，确保人员到位、经费到位和执法到位。

    8、加大水法律法规的宣传，加强对执法人员的培训。针对目前群众对水法律法规了解不够、执法人员缺乏系统的培训的实际，切实加大对《水条例》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》的宣传、培训，创造良好的治水环境，提高基层执法人员的水行政执法水平。  

             政策法规处

              二00四年九月